介紹

城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險(chéng xiāng jū mín shè huì yǎng lǎo bǎo xiǎn)

伴隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展和社會結(jié)構(gòu)的加劇轉(zhuǎn)型，人口老齡化和家庭結(jié)構(gòu)小型化趨勢愈加明顯，城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老問題越來越突出，養(yǎng)老保障問題備受黨中央、國務院的重視。黨的十七大明確提出，要實現(xiàn)讓全體人民"老有所養(yǎng)"的目標，建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保障體系。2009 年 9 月1 日，國務院印發(fā)了《國務院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》，標志著我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)進入了一個嶄新時期。部分地區(qū)在"新農(nóng)保"制度的基礎(chǔ)上，適時調(diào)整制度安排，結(jié)合本地實際情況，建立起全覆蓋的統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度。這項制度的建立打破了城鄉(xiāng)二元化界限，使得社會養(yǎng)老保險向著城鄉(xiāng)一體化轉(zhuǎn)變，朝著社會公平邁出了重要一步。在我國社會保障事業(yè)快速發(fā)展轉(zhuǎn)變時期，如何正確認識城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度安排，正確認知其在發(fā)展中存在的問題并著力從制度層面推進和完善城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度，是制度在大規(guī)模推廣前亟待解決的問題，同時也期待著為其他地方城鄉(xiāng)居民的社會養(yǎng)老保險制度統(tǒng)籌提供理論和實踐上的參考。

建立必要性

緩解不斷加劇的養(yǎng)老壓力

人口老齡化是現(xiàn)代社會發(fā)展的必然趨勢，也是當今世界各國共同關(guān)注的問題。據(jù)我國第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國 60 歲及以上人口占總?cè)丝诘?13.26%，其中 65 歲及以上人口占總?cè)丝诘?8.87%。與 2000 年第五次全國人口普查相比，60 歲及以上人口的比重上升 2.93 個百分點，65歲及以上人口的比重上升 1.91 個百分點?？梢娢覈丝诶淆g化、高齡化的程度在不斷加深。人口學家預測，2010- 2049 年，我國 65 歲及以上人口占總?cè)丝诘谋戎卦?049 年將達到 22%，2055 年將達到 25%。人口老齡化直接導致代際養(yǎng)老壓力增大。另一方面，計劃生育政策的實施和社會婚育觀念的變化，導致我國獨生子女增多，人均壽命增長，家庭結(jié)構(gòu)出現(xiàn)"4- 2- 1"甚至"8- 4- 2- 1"現(xiàn)象，不可避免地削弱了傳統(tǒng)家庭的養(yǎng)老功能，城鄉(xiāng)居民越來越需要通過制度化安排，解決其老年生活保障問題。

促進制度公平

基本社會養(yǎng)老制度在我國社會保障體系中占據(jù)重要地位。在多年試點和探索的基礎(chǔ)上，1997 年，國務院發(fā)布《國務院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，提出了城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老制度改革的總體架構(gòu)和主要思路，并在后期的發(fā)展中得到進一步完善，從制度上覆蓋到所有的正式職工。在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險方面，在總結(jié)自 1991 年開始在全國推行的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策及 2003 年以后部分地區(qū)"新農(nóng)保"經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，2009 年國務院通過了《國務院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》，明確了"新農(nóng)保"試點的基本原則、制度架構(gòu)、籌資方式、資金管理等重要內(nèi)容，真正使農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的發(fā)展步入正軌，目標是2009 年試點覆蓋面為全國 10%的縣(市、區(qū)、旗)，以后逐步擴大試點，在全國普遍實施，2020 年之前基本實現(xiàn)對農(nóng)村適齡居民的全覆蓋。至此，從制度覆蓋面上講，僅有不符合職工基本養(yǎng)老保險參保條件的城鎮(zhèn)居民還未被納入到制度保障范圍內(nèi)。城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度的建立，提前實現(xiàn)了我國建立覆蓋城鄉(xiāng)全體居民的養(yǎng)老保險制度目標，促進了制度整合，城鄉(xiāng)居民實現(xiàn)了社會養(yǎng)老保險權(quán)利的平等。

同時，對于逐步縮小城鄉(xiāng)差距，緩解社會矛盾，維護社會公平意義重大。

擴大內(nèi)需、拉動經(jīng)濟增長的重要動力

努力擴大國內(nèi)需求，是我國經(jīng)濟發(fā)展的長期戰(zhàn)略方針和基本立足點，也是我國經(jīng)濟工作的一項重要內(nèi)容。從近期看，拉動經(jīng)濟增長，必須積極地提升居民消費水平和消費結(jié)構(gòu)，把擴大消費作為經(jīng)濟工作的著力點，增強消費對經(jīng)濟增長的拉動作用。城鄉(xiāng)居民社會保險制度的建立，有利于發(fā)揮社會保障的再分配調(diào)節(jié)功能。符合參保條件的城鄉(xiāng)居民被納入到制度化的保障體系中，減少了由于對未來經(jīng)濟保障的不確定性而產(chǎn)生的壓力，有利于穩(wěn)定其消費預期，促進儲蓄向投資和消費轉(zhuǎn)變，從而改善低收入群眾的生活質(zhì)量，對整體國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快增長形成強大而持久的拉動作用。

制度特征

在新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點實施的基礎(chǔ)上，北京市、天津市、重慶市、浙江省、河南省等地出臺了全省(市)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險政策?？v觀各省(市)出臺的制度可以發(fā)現(xiàn)，其在制度設(shè)計上與"新農(nóng)保"有很多共同之處，都是由政府主導建立的社會養(yǎng)老保險制度，實行個人繳費和政府補貼相結(jié)合，社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合，基本原則是"保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)"。綜合部分省(市)的制度發(fā)展歷程及政策內(nèi)容，現(xiàn)行城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度呈現(xiàn)出以下幾個特征。

制度發(fā)展超前，整合度高

從制度發(fā)展進程上看，實施城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度的地區(qū)均是在國務院出臺"新農(nóng)保"試點指導意見之前就已經(jīng)在探索實施"新農(nóng)保"或城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度，在此基礎(chǔ)上結(jié)合國務院"新農(nóng)保"試點指導意見對正在實施的政策進行調(diào)整，最終出臺了與國家指導方針相一致的城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度，比 2011 年 7 月頒布實施的《國務院關(guān)于開展城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》在時間節(jié)點上提前 2 年以上，較早實現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度全覆蓋的目標。由此可見，城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險的制度發(fā)展超前，制度基礎(chǔ)牢靠，已積累了一定的實踐經(jīng)驗。

從制度體系上看，實施城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險的地區(qū)制度整合程度較高，體現(xiàn)出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的特色，既避免了部分群體在城鄉(xiāng)間的轉(zhuǎn)移問題，又有部分省(市)在政策中提出了解決不同群體轉(zhuǎn)移接續(xù)問題的方案。以鄭州市為例，鄭州市城鄉(xiāng)居民基本社會養(yǎng)老保險從一開始就實行城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險的一體化，這避免了分別建立農(nóng)村居民養(yǎng)老保險、農(nóng)民工養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險等"碎片式"養(yǎng)老保險制度，人人平等地享有社會保險權(quán)利。

應保盡保，堅持廣覆蓋原則

公平是社會養(yǎng)老保障制度的核心理念，要求所有國民的養(yǎng)老保障權(quán)益都能得以實現(xiàn)，以維護起點公平。城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險關(guān)于參保對象的規(guī)定體現(xiàn)了公平性理念，最大限度地擴大了制度的覆蓋面。各地制度僅以參保對象的戶籍、年齡和未參加其他形式的基本養(yǎng)老保險為限制條件，適應了人口"城-鄉(xiāng)"、"鄉(xiāng)-城"大規(guī)模流動和部分群體就業(yè)狀態(tài)難以明確界定的局面，從而真正覆蓋到農(nóng)村居民、城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員、城鎮(zhèn)退休但沒有基本養(yǎng)老保險等許多被忽視的群體。

普惠性和保險性相結(jié)合

城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的模式。社會統(tǒng)籌部分主要由基礎(chǔ)養(yǎng)老金支付，基礎(chǔ)養(yǎng)老金體現(xiàn)了政府對公民養(yǎng)老保障權(quán)益的承擔，完全由國家財政全部保證支付，參保對象在年齡達到 60 周歲以后，即使不繳費，也可享受到國家普惠式的養(yǎng)老金。個人賬戶部分主要強調(diào)個人的繳費義務，同時政府也進行繳費補貼，在符合城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險待遇享受條件后，與基礎(chǔ)養(yǎng)老金一同發(fā)放給參保對象，體現(xiàn)出城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度的保險性質(zhì)。由此城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度普惠性與保險性結(jié)合的制度設(shè)計內(nèi)涵與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度相比有很大的不同。

結(jié)合實際，制度設(shè)計彈性化

彈性化的制度設(shè)計能夠確保制度的有效性。通過比較各地的實施辦法可以發(fā)現(xiàn)，各地均是結(jié)合當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平和財政狀況，以及城鄉(xiāng)居民的收入等多種因素，對繳費、財政補貼、待遇調(diào)整機制等實行差別化設(shè)計，從而最大程度地實現(xiàn)在居民自愿參保前提下制度的廣覆蓋，保證制度的可持續(xù)發(fā)展。譬如，在繳費標準方面，北京市、天津市等少數(shù)幾個地區(qū)根據(jù)上年度城鎮(zhèn)居民人均可支配收入以及(或)農(nóng)村居民人均純收入的平均值或其一定比例作為繳費基數(shù)，而現(xiàn)在更為普遍的做法是直接確定不同檔次的繳費金額，根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展狀況增設(shè)或調(diào)整城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)探究。如鄭州市將其繳費基數(shù)由上年度城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)村居民人均純收入的算術(shù)平均值調(diào)整為固定金額的繳費檔次。浙江省規(guī)定繳費標準設(shè)為每年 100 元、200 元、300 元、400 元、500 元五個檔次，按不低于地方上年農(nóng)村居民人均純收入或城鎮(zhèn)居民人均可支配收入 5%的標準，增加和調(diào)整若干絕對額繳費檔次。各地實施辦法鼓勵參保人自主選擇檔次繳費，多繳多得，并根據(jù)財力狀況給予不同程度的補助。

存在問題

城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度在我國部分地區(qū)剛剛建立起來，制度本身及在運行的過程中存在的問題值得我們深入思考。

政策宣傳不到位

通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，部分城鄉(xiāng)居民對該制度的了解程度極其有限。一些有保障需求且符合參保條件的城鄉(xiāng)居民不知道如何在當?shù)剞k理該類保險。還有一些已經(jīng)參加城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度的居民對自己參加了何種保險、今后享受的待遇狀況及相關(guān)管理制度的理解程度與實際規(guī)定存在較大程度的偏差。這些一方面由于基層政府對制度開展的重視程度不夠，僅當做是一項行政任務或政績指標強勢推行;另一方面我國基本養(yǎng)老保險制度處于不斷的調(diào)整和完善時期，在國務院指導意見的基礎(chǔ)上，各省、市、區(qū)(縣)也會多次根據(jù)自身狀況對原有制度加以調(diào)整或出臺新的辦法，群眾接收信息的渠道單一，導致對制度缺乏足夠的了解甚至誤讀。

保障水平偏低，逆向選擇現(xiàn)象明顯

從各地實施城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度的情況看，保障水平偏低，不能滿足基本生活需求是各地普遍存在的問題。以鄭州市為例，根據(jù)鄭州市城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇測算辦法，一位參保人即使按照最高檔次 1500 元的年繳費標準繳納養(yǎng)老保險費，繳費年限為 15 年，那么該參保人月領(lǐng)取個人賬戶養(yǎng)老金為 161.87 元，加上基礎(chǔ)養(yǎng)老金，他能夠領(lǐng)取的養(yǎng)老金合計為 226.87 元。

多數(shù)調(diào)查對象反映繳費檔次太少，待遇水平過低，參保對于養(yǎng)老問題的解決意義較小。城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險待遇與其他群體的養(yǎng)老金待遇相差懸殊。2011 年，調(diào)整后的企業(yè)退休人員月人均養(yǎng)老金為 1531 元，而企業(yè)退休人員的養(yǎng)老金待遇又不及退休公務員的退休金三分之一。這意味著每月 226.87 元的城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老金，僅僅是企業(yè)退休金的 14.8%，更不到公務員退休金的 4.5%。另一方面，年輕人參保積極性不高，他們更加看重眼前利益，即使參保也傾向于選擇較低的繳費檔次、較低的費率、較短的投保年限進行投保，還有些年輕人持觀望態(tài)度，想等到 40 歲以后再參加。相反年齡在 60周歲以上的老人參保熱情很高，造成逆向選擇。

制度的相關(guān)規(guī)定不盡合理

城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度中的一些規(guī)定不盡合理，導致制度實施偏離預定目標。如何將更多符合條件的城鄉(xiāng)居民納入到養(yǎng)老保險體系中來，關(guān)鍵在于對其進行有效的激勵。在激勵機制設(shè)計方面，各地財政既補"入口"，又補"出口"。山東省青島市規(guī)定，基礎(chǔ)養(yǎng)老金標準為每人每月 55元，對于繳費超過 15 年的，每超過一年加發(fā) 1%的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，也就是每月會多得 0.55 元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，一年才多得到 6.6 元，很顯然激勵作用不大。同時部分地區(qū)對參保人繳費給予補貼，補貼標準一般為每人每年 30 元，對選擇較高檔次標準繳費的，常表述為給予適當鼓勵，并沒有作強制性規(guī)定和具體說明。一些地區(qū)的實踐中，參保人員選擇高檔次繳費標準得到的錢，基本上類似于儲蓄型保險，根本無法調(diào)動其積極性。這也是造成參保人員傾向于選擇低檔次繳費標準的重要原因。在待遇享受條件上，要求年滿 60 周歲且未享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險待遇，不需繳費，即可按月領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金，但其符合參保條件的子女需參保繳費。這種捆綁繳費的制度規(guī)定違背了參保的自愿性原則，同時違背了普惠價值理念。城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險的基本目標是保障城鄉(xiāng)老年人的基本生活，是政策給予老年群體的一項享受社會養(yǎng)老的福利，是國家賦予老年人的一項基本權(quán)利，不應受其他人或因素的影響。

制度的轉(zhuǎn)移銜接問題

為滿足不同群體的養(yǎng)老需求，我國建立起形式多樣的社會養(yǎng)老保險制度，在解決部分群體的養(yǎng)老問題上發(fā)揮了積極作用，但是碎片化的制度安排嚴重阻礙著制度間的相互銜接。城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險作為一項新的制度安排，不可避免的面臨著與其他制度之間的銜接問題。例如"新農(nóng)保"制度與城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度的銜接、城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度與城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度的銜接等。

特別是實施城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度的地區(qū)往往呈現(xiàn)出經(jīng)濟比較發(fā)達，勞動力較為密集，勞動力的流動性較強等特征。因此，明確的制度銜接安排顯得尤為重要。但是縱觀各省(市)的政策規(guī)定，我們發(fā)現(xiàn)僅有天津、鄭州等少數(shù)幾個地區(qū)出臺了具體的辦法，其他地區(qū)均未作較為詳細的說明。同時盡管在制度設(shè)計上，可以規(guī)定流動就業(yè)勞動者無論在何地參保，符合條件時均可在全國任意地方的社保機構(gòu)或銀行領(lǐng)取養(yǎng)老金。但對異地單位繳費的資金劃轉(zhuǎn)能否到位，流動人員能否按時足額領(lǐng)取養(yǎng)老金，在操作上和具體經(jīng)辦上仍面臨諸多困難和障礙，這也是覆蓋城鄉(xiāng)各類群體社會養(yǎng)老保險制度在長期運行中面臨的難題應當予以高度重視。

基金保值增值問題

隨著城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險工作的廣泛展開，其積累的基金總量會急劇增加，如何利用現(xiàn)有基金滾存結(jié)余的運營來達到保值與增值的目的，以便實現(xiàn)制度的可持續(xù)發(fā)展，成為非常重要的現(xiàn)實問題。《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》規(guī)定不允許地方社?；?入市"和直接投資，使得城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險基金只能通過購買國債、銀行存款的方式實現(xiàn)保值、增值，投資渠道比較單一，從長遠來看將影響到基金的支付能力。

制度建議

加大宣傳力度，提高對制度實施的重視程度

作為一項意義重大的制度安排，各級政府和基層組織要落實并加大宣傳解釋的力度，必須使廣大城鄉(xiāng)居民從傳統(tǒng)的家庭保障意識向現(xiàn)代保障意識轉(zhuǎn)變。充分運用電視、廣播、網(wǎng)絡、報刊等各種現(xiàn)代傳播工具進行制度宣傳，提高基層工作者和城鄉(xiāng)居民對制度建設(shè)重要性和優(yōu)越性的認識程度，準確把握制度發(fā)展的最新動向。同時，政府應定期對本地社會保險執(zhí)行情況向居民公示，鼓勵廣大居民對本人在參保過程中出現(xiàn)的問題進行咨詢和投訴。只有這樣，才能真正增強群眾參保積極性，實現(xiàn)應保盡保。

加大財政投入，適當提高保障水平

鑒于城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險待遇水平偏低的狀況，各級政府應明確責任，切實落實各項財政投入，中央、省級政府在全面推進全覆蓋的社會養(yǎng)老保險制度時，應繼續(xù)加大中央與省級的財政轉(zhuǎn)移支付力度，提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇和統(tǒng)籌層次，逐步建立養(yǎng)老金待遇與經(jīng)濟發(fā)展相適應的正常增長與調(diào)整的長效機制，讓廣大城鄉(xiāng)居民共同分享經(jīng)濟社會發(fā)展的成果。堅持城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度與家庭養(yǎng)老、補充保障等其他模式相結(jié)合，形成以社會養(yǎng)老為核心、家庭養(yǎng)老和其他形式養(yǎng)老保障為補充的多層次養(yǎng)老模式，以真正解決廣大城鄉(xiāng)居民老有所養(yǎng)的問題。

不斷完善制度，加強激勵力度

堅持制度的普惠價值觀念，對年滿 60 周歲的老年人領(lǐng)取養(yǎng)老金必須要其符合條件的子女參保的規(guī)定進行完善，避免將父母的養(yǎng)老權(quán)益與子女的繳費捆綁在一起。在地方政府可承受范圍內(nèi)，可以考慮基礎(chǔ)養(yǎng)老金按不同的繳費檔次差別給付，與繳費檔次呈正相關(guān)關(guān)系。同時也可增設(shè)高檔次繳費標準，滿足不同群體、不同收入水平人員的參保需求，加大繳費激勵，調(diào)動城鄉(xiāng)居民對較高檔次養(yǎng)老保險的投保積極性，激勵和引導他們早參保、多繳費、多得益。

妥善解決城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險與其他社保政策的轉(zhuǎn)移接續(xù)

隨著城市化進程的加快，城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險與"新農(nóng)保"將走向合并，實施城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險成為必然趨勢，更多的人將加入到城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度中來。為此，盡早制定明晰的銜接轉(zhuǎn)移辦法顯得尤為緊迫。辦法中應充分考慮制度的可攜帶性和轉(zhuǎn)移性，體現(xiàn)城鄉(xiāng)居民非繳費型賬戶與個人賬戶的既得受益權(quán)。如城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險待遇銜接可選擇改革繳費年限規(guī)定，實行"累計繳費年限 + 分別計算待遇 + 累計養(yǎng)老保險權(quán)益"的待遇銜接政策，即參保人合計繳費滿 15 年即可獲得養(yǎng)老金權(quán)益，基于權(quán)益和義務相對應的原則分別計算兩種養(yǎng)老保險待遇。

實現(xiàn)基金的保值增值

基金的保值和增值是實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度健康、可持續(xù)發(fā)展的重要方面。特別是隨著基金規(guī)模的不斷擴大，其保值增值的形勢更加嚴峻。當前的重要任務是加強基金管理，建立健全基金風險控制制度和投資管理機制。各級財政和勞動保障部門都要建立健全養(yǎng)老保險基金管理辦法，加強對基金的財務狀況、收支情況及資金管理情況的監(jiān)督。在投資管理方面，應出臺相關(guān)政策，放松投資管制，為城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險基金創(chuàng)造更多的投資渠道。建議效仿全國社?；鹞型顿Y模式進行市場營運，根據(jù)市場信號和基金效益選擇進退，確?；鸨Ｖ翟鲋?，減少政府財政負擔，實現(xiàn)基金供給的可持續(xù)性。

國務院文件

國務院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見
國發(fā)〔2014〕8號

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構(gòu):

按照黨的十八大精神和十八屆三中全會關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的要求，依據(jù)《中華人民共和國社會保險法》有關(guān)規(guī)定，在總結(jié)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(以下簡稱新農(nóng)保)和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險(以下簡稱城居保)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，國務院決定，將新農(nóng)保和城居保兩項制度合并實施，在全國范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(以下簡稱城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險)制度?，F(xiàn)提出以下意見:

指導思想

高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論、"三個代表"重要思想、科學發(fā)展觀為指導，貫徹落實黨中央和國務院的各項決策部署，按照全覆蓋、保基本、有彈性、可持續(xù)的方針，以增強公平性、適應流動性、保證可持續(xù)性為重點，全面推進和不斷完善覆蓋全體城鄉(xiāng)居民的基本養(yǎng)老保險制度，充分發(fā)揮社會保險對保障人民基本生活、調(diào)節(jié)社會收入分配、促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的重要作用。

任務目標

堅持和完善社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的制度模式，鞏固和拓寬個人繳費、集體補助、政府補貼相結(jié)合的資金籌集渠道，完善基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金相結(jié)合的待遇支付政策，強化長繳多得、多繳多得等制度的激勵機制，建立基礎(chǔ)養(yǎng)老金正常調(diào)整機制，健全服務網(wǎng)絡，提高管理水平，為參保居民提供方便快捷的服務。"十二五"末，在全國基本實現(xiàn)新農(nóng)保和城居保制度合并實施，并與職工基本養(yǎng)老保險制度相銜接。2020年前，全面建成公平、統(tǒng)一、規(guī)范的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度，與社會救助、社會福利等其他社會保障政策相配套，充分發(fā)揮家庭養(yǎng)老等傳統(tǒng)保障方式的積極作用，更好保障參保城鄉(xiāng)居民的老年基本生活。

參保范圍

年滿16周歲(不含在校學生)，非國家機關(guān)和事業(yè)單位工作人員及不屬于職工基本養(yǎng)老保險制度覆蓋范圍的城鄉(xiāng)居民，可以在戶籍地參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險。

基金籌集

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金由個人繳費、集體補助、政府補貼構(gòu)成。

(一)個人繳費。

參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的人員應當按規(guī)定繳納養(yǎng)老保險費。繳費標準目前設(shè)為每年100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元、1500元、2000元12個檔次，省(區(qū)、市)人民政府可以根據(jù)實際情況增設(shè)繳費檔次，最高繳費檔次標準原則上不超過當?shù)仂`活就業(yè)人員參加職工基本養(yǎng)老保險的年繳費額，并報人力資源社會保障部備案。人力資源社會保障部會同財政部依據(jù)城鄉(xiāng)居民收入增長等情況適時調(diào)整繳費檔次標準。參保人自主選擇檔次繳費，多繳多得。

(二)集體補助。

有條件的村集體經(jīng)濟組織應當對參保人繳費給予補助，補助標準由村民委員會召開村民會議民主確定，鼓勵有條件的社區(qū)將集體補助納入社區(qū)公益事業(yè)資金籌集范圍。鼓勵其他社會經(jīng)濟組織、公益慈善組織、個人為參保人繳費提供資助。補助、資助金額不超過當?shù)卦O(shè)定的最高繳費檔次標準。

(三)政府補貼。

政府對符合領(lǐng)取城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險待遇條件的參保人全額支付基礎(chǔ)養(yǎng)老金，其中，中央財政對中西部地區(qū)按中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標準給予全額補助，對東部地區(qū)給予50%的補助。

地方人民政府應當對參保人繳費給予補貼，對選擇最低檔次標準繳費的，補貼標準不低于每人每年30元;對選擇較高檔次標準繳費的，適當增加補貼金額;對選擇500元及以上檔次標準繳費的，補貼標準不低于每人每年60元，具體標準和辦法由省(區(qū)、市)人民政府確定。對重度殘疾人等繳費困難群體，地方人民政府為其代繳部分或全部最低標準的養(yǎng)老保險費。

建立個人賬戶

國家為每個參保人員建立終身記錄的養(yǎng)老保險個人賬戶，個人繳費、地方人民政府對參保人的繳費補貼、集體補助及其他社會經(jīng)濟組織、公益慈善組織、個人對參保人的繳費資助，全部記入個人賬戶。個人賬戶儲存額按國家規(guī)定計息。

養(yǎng)老保險待遇及調(diào)整

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險待遇由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金構(gòu)成，支付終身。

(一)基礎(chǔ)養(yǎng)老金。中央確定基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標準，建立基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標準正常調(diào)整機制，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展和物價變動等情況，適時調(diào)整全國基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標準。地方人民政府可以根據(jù)實際情況適當提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金標準;對長期繳費的，可適當加發(fā)基礎(chǔ)養(yǎng)老金，提高和加發(fā)部分的資金由地方人民政府支出，具體辦法由省(區(qū)、市)人民政府規(guī)定，并報人力資源社會保障部備案。

(二)個人賬戶養(yǎng)老金。個人賬戶養(yǎng)老金的月計發(fā)標準，目前為個人賬戶全部儲存額除以139(與現(xiàn)行職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶養(yǎng)老金計發(fā)系數(shù)相同)。參保人死亡，個人賬戶資金余額可以依法繼承。

養(yǎng)老保險待遇領(lǐng)取條件

參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的個人，年滿60周歲、累計繳費滿15年，且未領(lǐng)取國家規(guī)定的基本養(yǎng)老保障待遇的，可以按月領(lǐng)取城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險待遇。

新農(nóng)?；虺蔷颖Ｖ贫葘嵤r已年滿60周歲，在本意見印發(fā)之日前未領(lǐng)取國家規(guī)定的基本養(yǎng)老保障待遇的，不用繳費，自本意見實施之月起，可以按月領(lǐng)取城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基礎(chǔ)養(yǎng)老金;距規(guī)定領(lǐng)取年齡不足15年的，應逐年繳費，也允許補繳，累計繳費不超過15年;距規(guī)定領(lǐng)取年齡超過15年的，應按年繳費，累計繳費不少于15年。

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險待遇領(lǐng)取人員死亡的，從次月起停止支付其養(yǎng)老金。有條件的地方人民政府可以結(jié)合本地實際探索建立喪葬補助金制度。社會保險經(jīng)辦機構(gòu)應每年對城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險待遇領(lǐng)取人員進行核對;村(居)民委員會要協(xié)助社會保險經(jīng)辦機構(gòu)開展工作，在行政村(社區(qū))范圍內(nèi)對參保人待遇領(lǐng)取資格進行公示，并與職工基本養(yǎng)老保險待遇等領(lǐng)取記錄進行比對，確保不重、不漏、不錯。

轉(zhuǎn)移接續(xù)與制度銜接

參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的人員，在繳費期間戶籍遷移、需要跨地區(qū)轉(zhuǎn)移城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險關(guān)系的，可在遷入地申請轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險關(guān)系，一次性轉(zhuǎn)移個人賬戶全部儲存額，并按遷入地規(guī)定繼續(xù)參保繳費，繳費年限累計計算;已經(jīng)按規(guī)定領(lǐng)取城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險待遇的，無論戶籍是否遷移，其養(yǎng)老保險關(guān)系不轉(zhuǎn)移。

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度與職工基本養(yǎng)老保險、優(yōu)撫安置、城鄉(xiāng)居民最低生活保障、農(nóng)村五保供養(yǎng)等社會保障制度以及農(nóng)村部分計劃生育家庭獎勵扶助制度的銜接，按有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

基金管理和運營

將新農(nóng)?；鸷统蔷颖；鸷喜槌青l(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金，完善城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金財務會計制度和各項業(yè)務管理規(guī)章制度。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金納入社會保障基金財政專戶，實行收支兩條線管理，單獨記賬、獨立核算，任何地區(qū)、部門、單位和個人均不得擠占挪用、虛報冒領(lǐng)。各地要在整合城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的基礎(chǔ)上，逐步推進城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金省級管理。

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金按照國家統(tǒng)一規(guī)定投資運營，實現(xiàn)保值增值。

基金監(jiān)督

各級人力資源社會保障部門要會同有關(guān)部門認真履行監(jiān)管職責，建立健全內(nèi)控制度和基金稽核監(jiān)督制度，對基金的籌集、上解、劃撥、發(fā)放、存儲、管理等進行監(jiān)控和檢查，并按規(guī)定披露信息，接受社會監(jiān)督。財政部門、審計部門按各自職責，對基金的收支、管理和投資運營情況實施監(jiān)督。對虛報冒領(lǐng)、擠占挪用、貪污浪費等違紀違法行為，有關(guān)部門按國家有關(guān)法律法規(guī)嚴肅處理。要積極探索有村(居)民代表參加的社會監(jiān)督的有效方式，做到基金公開透明，制度在陽光下運行。

經(jīng)辦管理服務與信息化建設(shè)

省(區(qū)、市)人民政府要切實加強城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險經(jīng)辦能力建設(shè)，結(jié)合本地實際，科學整合現(xiàn)有公共服務資源和社會保險經(jīng)辦管理資源，充實加強基層經(jīng)辦力量，做到精確管理、便捷服務。要注重運用現(xiàn)代管理方式和政府購買服務方式，降低行政成本，提高工作效率。要加強城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險工作人員專業(yè)培訓，不斷提高公共服務水平。社會保險經(jīng)辦機構(gòu)要認真記錄參保人繳費和領(lǐng)取待遇情況，建立參保檔案，按規(guī)定妥善保存。地方人民政府要為經(jīng)辦機構(gòu)提供必要的工作場地、設(shè)施設(shè)備、經(jīng)費保障。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險工作經(jīng)費納入同級財政預算，不得從城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金中開支?；鶎迂斦_有困難的地區(qū)，省市級財政可給予適當補助。

各地要在現(xiàn)有新農(nóng)保和城居保業(yè)務管理系統(tǒng)基礎(chǔ)上，整合形成省級集中的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險信息管理系統(tǒng)，納入"金保工程"建設(shè)，并與其他公民信息管理系統(tǒng)實現(xiàn)信息資源共享;要將信息網(wǎng)絡向基層延伸，實現(xiàn)省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、社區(qū)實時聯(lián)網(wǎng)，有條件的地區(qū)可延伸到行政村;要大力推行全國統(tǒng)一的社會保障卡，方便參保人持卡繳費、領(lǐng)取待遇和查詢本人參保信息。

加強組織領(lǐng)導和政策宣傳

地方各級人民政府要充分認識建立城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的重要性，將其列入當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃和年度目標管理考核體系，切實加強組織領(lǐng)導;要優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，加大財政投入，為城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度建設(shè)提供必要的財力保障。各級人力資源社會保障部門要切實履行主管部門職責，會同有關(guān)部門做好城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險工作的統(tǒng)籌規(guī)劃和政策制定、統(tǒng)一管理、綜合協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查等工作。

各地區(qū)和有關(guān)部門要認真做好城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險政策宣傳工作，全面準確地宣傳解讀政策，正確把握輿論導向，注重運用通俗易懂的語言和群眾易于接受的方式，深入基層開展宣傳活動，引導城鄉(xiāng)居民踴躍參保、持續(xù)繳費、增加積累，保障參保人的合法權(quán)益。

各省(區(qū)、市)人民政府要根據(jù)本意見，結(jié)合本地區(qū)實際情況，制定具體實施辦法，并報人力資源社會保障部備案。

本意見自印發(fā)之日起實施，已有規(guī)定與本意見不一致的，按本意見執(zhí)行。

國務院 2014年2月21日