重要意義

(一)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革是建立健全社會(huì)保障體系的重要內(nèi)容

我國(guó)社會(huì)保障制度改革基本上與經(jīng)濟(jì)體制改革同步，最早是作為國(guó)有企業(yè)改革的配套措施提出的，也是從國(guó)有企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、失業(yè)保險(xiǎn)制度改革開始的。經(jīng)過20多年改革，社會(huì)保障制度改革從國(guó)有企業(yè)擴(kuò)展到所有企業(yè)，從企業(yè)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)制度擴(kuò)展到基本醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷和生育保險(xiǎn)以及城鄉(xiāng)居民低保、社會(huì)救助等內(nèi)容齊全、體系更加完整的社會(huì)保障制度體系。但是，行政事業(yè)單位的社會(huì)保險(xiǎn)制度改革一直滯后，其養(yǎng)老、醫(yī)療仍然沿用傳統(tǒng)的財(cái)政供給制，由此導(dǎo)致企業(yè)與行政事業(yè)單位之間社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)與待遇不平等，社會(huì)保障制度缺乏統(tǒng)一性和規(guī)范性。這就客觀上要求加快行政事業(yè)單位社會(huì)保險(xiǎn)制度改革，為統(tǒng)一規(guī)范社會(huì)保障體系的形成創(chuàng)造條件。

(二)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革是健全公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)環(huán)境的客觀要求

建立公平市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的基本要求，而建立社會(huì)保障制度的目的就是為了規(guī)避因?yàn)樯喜埶赖蕊L(fēng)險(xiǎn)和自然災(zāi)害帶來的收入分配不公所引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，是對(duì)收入分配不公的一種社會(huì)調(diào)節(jié)和建立公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)環(huán)境的客觀要求。公平市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境包括競(jìng)爭(zhēng)起點(diǎn)公平、過程公平和法律公平，保護(hù)每個(gè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)者的合法利益，而建立公平市場(chǎng)環(huán)境是政府的責(zé)任，同時(shí)對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)引發(fā)的收入分配不公需要通過稅收和社會(huì)保障加以調(diào)節(jié)，維護(hù)收入分配的相對(duì)公平。從實(shí)際看，我國(guó)現(xiàn)在只對(duì)企業(yè)建立了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，而行政事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革滯后，導(dǎo)致企業(yè)與行政事業(yè)單位之間收入分配差距的擴(kuò)大和難以進(jìn)行正常的人員流動(dòng)，客觀上不利于構(gòu)建公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。因此，加快事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，對(duì)于促進(jìn)公平市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境形成和人才合理流動(dòng)具有非常重要的作用。

(三)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革有利于推進(jìn)事業(yè)單位改革的進(jìn)一步深化

我國(guó)事業(yè)單位分布領(lǐng)域廣，單位數(shù)量多，人員隊(duì)伍龐大，具有三千多萬職工，在我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有重要作用。但經(jīng)過多年運(yùn)行，事業(yè)單位客觀上也存在諸多弊端，如職能界定不清，供養(yǎng)人口太多，財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重，需要進(jìn)一步深化改革。特別是各類事業(yè)單位由于取得經(jīng)費(fèi)的渠道不一樣，職工收入和養(yǎng)老待遇差別較大，引發(fā)企業(yè)和事業(yè)單位之間的相互攀比等矛盾。按照國(guó)務(wù)院事業(yè)單位改革的精神，事業(yè)單位改革將按行政職能型、公益服務(wù)型、經(jīng)營(yíng)型三類劃分，保留公益服務(wù)型事業(yè)單位，其他改為機(jī)關(guān)和企業(yè)。這不僅可以大幅削減事業(yè)單位規(guī)模和職工人數(shù)，減輕各級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)，而且可以提高公益服務(wù)類事業(yè)單位的效率，為公益類事業(yè)單位體制機(jī)制創(chuàng)新創(chuàng)造條件。當(dāng)前中國(guó)的事業(yè)單位改革難在哪里?難在如何破解長(zhǎng)期以來事業(yè)單位依賴財(cái)政供給的慣性，其中一個(gè)重要方面是事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革滯后，養(yǎng)老待遇仍然由財(cái)政資金保障。下一步通過建立事業(yè)單位之間統(tǒng)一規(guī)范的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，促進(jìn)事業(yè)單位之間人才的合理流動(dòng)和收入分配及養(yǎng)老待遇的大體均衡，這不僅有利于建立全社會(huì)統(tǒng)一、規(guī)范的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，而且為深化整個(gè)事業(yè)單位改革創(chuàng)造至關(guān)重要的條件。

制度沿革

加快和完善社會(huì)保障體系，是我國(guó)全面推進(jìn)小康社會(huì)建設(shè)的一項(xiàng)重要任務(wù)。社會(huì)保障問題關(guān)系到國(guó)計(jì)民生。機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是整個(gè)社會(huì)保障體系建設(shè)的重要組成部分，與企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相比，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革明顯滯后。我國(guó)應(yīng)盡快出臺(tái)統(tǒng)一的政策法規(guī)，提高統(tǒng)籌層次，"做實(shí)"個(gè)人賬戶，建立權(quán)利與義務(wù)對(duì)等的養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法，大力發(fā)展多層次的養(yǎng)老保障對(duì)策，建立完善機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

事業(yè)單位現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度始建于20世紀(jì)50 年代，成型于1978 年。當(dāng)時(shí)國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》，基本確立了干部退休制度，其內(nèi)容包括退休條件、退休待遇和撫恤善后等。1986 年，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于發(fā)布改革勞動(dòng)制度四個(gè)規(guī)定的通知》，規(guī)定國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體的退休養(yǎng)老實(shí)行社會(huì)保險(xiǎn)制度。1992 年，原人事部印發(fā)《關(guān)于機(jī)關(guān)、事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革有關(guān)問題的通知》，重申機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，逐步改變退休金實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付、全部由國(guó)家包下來的做法。1993 年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《事業(yè)單位工作人員工資制度改革實(shí)施辦法》。1994年，原人事部印發(fā)《關(guān)于機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工資制度改革實(shí)施中若干問題的規(guī)定》，對(duì)退休金的計(jì)發(fā)基數(shù)、比例標(biāo)準(zhǔn)做了詳細(xì)規(guī)定。1994 年開始，云南、江蘇、福建等地先后發(fā)布機(jī)關(guān)、事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的有關(guān)文件，并開展試點(diǎn)工作。據(jù)原人事部有關(guān)資料顯示，截至1997年，全國(guó)28個(gè)省(區(qū)、市)的1700 多個(gè)地市、縣開展了試點(diǎn)，其中19個(gè)省(區(qū)、市)政府出臺(tái)省級(jí)方案，全國(guó)參保人數(shù)超過1000 萬人，約占機(jī)關(guān)、事業(yè)單位人數(shù)的1/3，但是各地試點(diǎn)適用范圍差別較大，實(shí)施細(xì)節(jié)也各不相同。

1999年，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，原國(guó)家經(jīng)貿(mào)委所屬10個(gè)國(guó)家局管理的242個(gè)科研機(jī)構(gòu)、中央所屬的178家工程勘察設(shè)計(jì)單位以及原建設(shè)部等11個(gè)部門所屬的134個(gè)科研機(jī)構(gòu)改革了管理體制，實(shí)行屬地化、企業(yè)化管理，這些轉(zhuǎn)制的科研機(jī)構(gòu)實(shí)行城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。2000 年，國(guó)務(wù)院《關(guān)于印發(fā)完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系試點(diǎn)方案的通知》規(guī)定，公務(wù)員和全部由財(cái)政供款的事業(yè)單位維持現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，部分財(cái)政供款事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法在調(diào)查研究和試點(diǎn)基礎(chǔ)上分別制定，要求已進(jìn)行改革試點(diǎn)的地區(qū)繼續(xù)完善和規(guī)范。2001 年，原勞動(dòng)和社會(huì)保障部發(fā)布《關(guān)于職工在機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)之間流動(dòng)時(shí)社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系處理意見的通知》，其中對(duì)職工在機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和企業(yè)之間流動(dòng)時(shí)轉(zhuǎn)移各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系作了規(guī)定。

2006年，原人事部、財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于印發(fā)<關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位離退休人員計(jì)發(fā)離退休費(fèi)等問題的實(shí)施辦法>的通知》明確，事業(yè)單位工作人員退休后的退休費(fèi)按本人退休前崗位工資和薪級(jí)工資之和的70%-90%計(jì)發(fā)(退職人員按50%-70%計(jì)發(fā))。

2009年，為推動(dòng)事業(yè)發(fā)展，發(fā)揮績(jī)效工資的激勵(lì)約束功能，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，事業(yè)單位分三步走實(shí)施績(jī)效工資制度。在職職工領(lǐng)取績(jī)效工資，對(duì)離退休人員發(fā)放生活補(bǔ)貼。生活補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)由縣級(jí)以上人民政府人事、財(cái)政部門確定，績(jī)效工資不作為計(jì)發(fā)離退休費(fèi)的基數(shù)。因此，目前事業(yè)單位退休人員待遇分為兩個(gè)部分:一是按本人退休前崗位工資和薪級(jí)工資之和的一定比例計(jì)發(fā)的基本退休費(fèi);二是屬地化的生活補(bǔ)貼，即替代績(jī)效工資的部分。

2008年，國(guó)務(wù)院原則通過了《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)方案》，確定在山西、上海、浙江、廣東、重慶5省市先期開展試點(diǎn)，與事業(yè)單位分類改革配套推進(jìn)。2009年1月，國(guó)務(wù)院要求5個(gè)試點(diǎn)省份正式啟動(dòng)此項(xiàng)改革，實(shí)現(xiàn)企業(yè)與機(jī)關(guān)事業(yè)單位之間制度能夠銜接，事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革與企業(yè)基本一致。

2015年2月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)，明確了這項(xiàng)改革的指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)、基本原則、政策措施和工作要求?！稕Q定》的發(fā)布實(shí)施，是貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中全會(huì)精神，全面深化改革的具體體現(xiàn)，是統(tǒng)籌推進(jìn)社會(huì)保障體系建設(shè)，建立更加公平、可持續(xù)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的又一重大舉措。

國(guó)務(wù)院文件

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國(guó)務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu):

按照黨的十八大和十八屆三中、四中全會(huì)精神，根據(jù)《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》等相關(guān)規(guī)定，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)，建立更加公平、可持續(xù)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，國(guó)務(wù)院決定改革機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

一、改革的目標(biāo)和基本原則。以鄧小平理論、"三個(gè)代表"重要思想、科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，深入貫徹黨的十八大、十八屆三中、四中全會(huì)精神和黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，堅(jiān)持全覆蓋、?；尽⒍鄬哟?、可持續(xù)方針，以增強(qiáng)公平性、適應(yīng)流動(dòng)性、保證可持續(xù)性為重點(diǎn)，改革現(xiàn)行機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員退休保障制度，逐步建立獨(dú)立于機(jī)關(guān)事業(yè)單位之外、資金來源多渠道、保障方式多層次、管理服務(wù)社會(huì)化的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。改革應(yīng)遵循以下基本原則:

(一)公平與效率相結(jié)合。既體現(xiàn)國(guó)民收入再分配更加注重公平的要求，又體現(xiàn)工作人員之間貢獻(xiàn)大小差別，建立待遇與繳費(fèi)掛鉤機(jī)制，多繳多得、長(zhǎng)繳多得，提高單位和職工參保繳費(fèi)的積極性。

(二)權(quán)利與義務(wù)相對(duì)應(yīng)。機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員要按照國(guó)家規(guī)定切實(shí)履行繳費(fèi)義務(wù)，享受相應(yīng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，形成責(zé)任共擔(dān)、統(tǒng)籌互濟(jì)的養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資和分配機(jī)制。

(三)保障水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。立足社會(huì)主義初級(jí)階段基本國(guó)情，合理確定基本養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資和待遇水平，切實(shí)保障退休人員基本生活，促進(jìn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可持續(xù)發(fā)展。

(四)改革前與改革后待遇水平相銜接。立足增量改革，實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過渡。對(duì)改革前已退休人員，保持現(xiàn)有待遇并參加今后的待遇調(diào)整;對(duì)改革后參加工作的人員，通過建立新機(jī)制，實(shí)現(xiàn)待遇的合理銜接;對(duì)改革前參加工作、改革后退休的人員，通過實(shí)行過渡性措施，保持待遇水平不降低。

(五)解決突出矛盾與保證可持續(xù)發(fā)展相促進(jìn)。統(tǒng)籌規(guī)劃、合理安排、量力而行，準(zhǔn)確把握改革的節(jié)奏和力度，先行解決目前城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不統(tǒng)一的突出矛盾，再結(jié)合養(yǎng)老保險(xiǎn)頂層設(shè)計(jì)，堅(jiān)持精算平衡，逐步完善相關(guān)制度和政策。

二、改革的范圍。本決定適用于按照公務(wù)員法管理的單位、參照公務(wù)員法管理的機(jī)關(guān)(單位)、事業(yè)單位及其編制內(nèi)的工作人員。

三、實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)由單位和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)。單位繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)(以下簡(jiǎn)稱單位繳費(fèi))的比例為本單位工資總額的20%，個(gè)人繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)(以下簡(jiǎn)稱個(gè)人繳費(fèi))的比例為本人繳費(fèi)工資的8%，由單位代扣。按本人繳費(fèi)工資8%的數(shù)額建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶，全部由個(gè)人繳費(fèi)形成。個(gè)人工資超過當(dāng)?shù)厣夏甓仍趰徛毠て骄べY300%以上的部分，不計(jì)入個(gè)人繳費(fèi)工資基數(shù);低于當(dāng)?shù)厣夏甓仍趰徛毠て骄べY60%的，按當(dāng)?shù)卦趰徛毠て骄べY的60%計(jì)算個(gè)人繳費(fèi)工資基數(shù)。

個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額只用于工作人員養(yǎng)老，不得提前支取，每年按照國(guó)家統(tǒng)一公布的記賬利率計(jì)算利息，免征利息稅。參保人員死亡的，個(gè)人賬戶余額可以依法繼承。

四、改革基本養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法。本決定實(shí)施后參加工作、個(gè)人繳費(fèi)年限累計(jì)滿15年的人員，退休后按月發(fā)給基本養(yǎng)老金?；攫B(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金組成。退休時(shí)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金月標(biāo)準(zhǔn)以當(dāng)?shù)厣夏甓仍趰徛毠ぴ缕骄べY和本人指數(shù)化月平均繳費(fèi)工資的平均值為基數(shù)，繳費(fèi)每滿1年發(fā)給1%。個(gè)人賬戶養(yǎng)老金月標(biāo)準(zhǔn)為個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額除以計(jì)發(fā)月數(shù)，計(jì)發(fā)月數(shù)根據(jù)本人退休時(shí)城鎮(zhèn)人口平均預(yù)期壽命、本人退休年齡、利息等因素確定(詳見附件)。

本決定實(shí)施前參加工作、實(shí)施后退休且繳費(fèi)年限(含視同繳費(fèi)年限，下同)累計(jì)滿15年的人員，按照合理銜接、平穩(wěn)過渡的原則，在發(fā)給基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金的基礎(chǔ)上，再依據(jù)視同繳費(fèi)年限長(zhǎng)短發(fā)給過渡性養(yǎng)老金。具體辦法由人力資源社會(huì)保障部會(huì)同有關(guān)部門制定并指導(dǎo)實(shí)施。

本決定實(shí)施后達(dá)到退休年齡但個(gè)人繳費(fèi)年限累計(jì)不滿15年的人員，其基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系處理和基本養(yǎng)老金計(jì)發(fā)比照《實(shí)施〈中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法〉若干規(guī)定》(人力資源社會(huì)保障部令第13號(hào))執(zhí)行。

本決定實(shí)施前已經(jīng)退休的人員，繼續(xù)按照國(guó)家規(guī)定的原待遇標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放基本養(yǎng)老金，同時(shí)執(zhí)行基本養(yǎng)老金調(diào)整辦法。

機(jī)關(guān)事業(yè)單位離休人員仍按照國(guó)家統(tǒng)一規(guī)定發(fā)給離休費(fèi)，并調(diào)整相關(guān)待遇。

五、建立基本養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制。根據(jù)職工工資增長(zhǎng)和物價(jià)變動(dòng)等情況，統(tǒng)籌安排機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)退休人員的基本養(yǎng)老金調(diào)整，逐步建立兼顧各類人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇正常調(diào)整機(jī)制，分享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果，保障退休人員基本生活。

六、加強(qiáng)基金管理和監(jiān)督。建立健全基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金省級(jí)統(tǒng)籌;暫不具備條件的，可先實(shí)行省級(jí)基金調(diào)劑制度，明確各級(jí)人民政府征收、管理和支付的責(zé)任。機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金單獨(dú)建賬，與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金分別管理使用?；饘?shí)行嚴(yán)格的預(yù)算管理，納入社會(huì)保障基金財(cái)政專戶，實(shí)行收支兩條線管理，專款專用。依法加強(qiáng)基金監(jiān)管，確?；鸢踩?。

七、做好養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)工作。參保人員在同一統(tǒng)籌范圍內(nèi)的機(jī)關(guān)事業(yè)單位之間流動(dòng)，只轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系，不轉(zhuǎn)移基金。參保人員跨統(tǒng)籌范圍流動(dòng)或在機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)之間流動(dòng)，在轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的同時(shí)，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額隨同轉(zhuǎn)移，并以本人改革后各年度實(shí)際繳費(fèi)工資為基數(shù)，按12%的總和轉(zhuǎn)移基金，參保繳費(fèi)不足1年的，按實(shí)際繳費(fèi)月數(shù)計(jì)算轉(zhuǎn)移基金。轉(zhuǎn)移后基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)年限(含視同繳費(fèi)年限)、個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額累計(jì)計(jì)算。

八、建立職業(yè)年金制度。機(jī)關(guān)事業(yè)單位在參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)為其工作人員建立職業(yè)年金。單位按本單位工資總額的8%繳費(fèi)，個(gè)人按本人繳費(fèi)工資的4%繳費(fèi)。工作人員退休后，按月領(lǐng)取職業(yè)年金待遇。職業(yè)年金的具體辦法由人力資源社會(huì)保障部、財(cái)政部制定。

九、建立健全確保養(yǎng)老金發(fā)放的籌資機(jī)制。機(jī)關(guān)事業(yè)單位及其工作人員應(yīng)按規(guī)定及時(shí)足額繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。各級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)征繳機(jī)構(gòu)應(yīng)切實(shí)加強(qiáng)基金征繳，做到應(yīng)收盡收。各級(jí)政府應(yīng)積極調(diào)整和優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大社會(huì)保障資金投入，確?；攫B(yǎng)老金按時(shí)足額發(fā)放，同時(shí)為建立職業(yè)年金制度提供相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)保障，確保機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革平穩(wěn)推進(jìn)。

十、逐步實(shí)行社會(huì)化管理服務(wù)。提高機(jī)關(guān)事業(yè)單位社會(huì)保險(xiǎn)社會(huì)化管理服務(wù)水平，普遍發(fā)放全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保障卡，實(shí)行基本養(yǎng)老金社會(huì)化發(fā)放。加強(qiáng)街道、社區(qū)人力資源社會(huì)保障工作平臺(tái)建設(shè)，加快老年服務(wù)設(shè)施和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，為退休人員提供方便快捷的服務(wù)。

十一、提高社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦管理水平。各地要根據(jù)機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的實(shí)際需要，加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)能力建設(shè)，適當(dāng)充實(shí)工作人員，提供必要的經(jīng)費(fèi)和服務(wù)設(shè)施。人力資源社會(huì)保障部負(fù)責(zé)在京中央國(guó)家機(jī)關(guān)及所屬事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的管理工作，同時(shí)集中受托管理其職業(yè)年金基金。中央國(guó)家機(jī)關(guān)所屬京外單位的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行屬地化管理。社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)做好機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)參保登記、繳費(fèi)申報(bào)、關(guān)系轉(zhuǎn)移、待遇核定和支付等工作。要按照國(guó)家統(tǒng)一制定的業(yè)務(wù)經(jīng)辦流程和信息管理系統(tǒng)建設(shè)要求，建立健全管理制度，由省級(jí)統(tǒng)一集中管理數(shù)據(jù)資源，實(shí)現(xiàn)規(guī)范化、信息化和專業(yè)化管理，不斷提高工作效率和服務(wù)質(zhì)量。

十二、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。改革機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，直接關(guān)系廣大機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的切身利益，是一項(xiàng)涉及面廣、政策性強(qiáng)的工作。各地區(qū)、各部門要充分認(rèn)識(shí)改革工作的重大意義，切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，精心組織實(shí)施，向機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員和社會(huì)各界準(zhǔn)確解讀改革的目標(biāo)和政策，正確引導(dǎo)輿論，確保此項(xiàng)改革順利進(jìn)行。各地區(qū)、各部門要按照本決定制定具體的實(shí)施意見和辦法，報(bào)人力資源社會(huì)保障部、財(cái)政部備案后實(shí)施。人力資源社會(huì)保障部要會(huì)同有關(guān)部門制定貫徹本決定的實(shí)施意見，加強(qiáng)對(duì)改革工作的協(xié)調(diào)和指導(dǎo)，及時(shí)研究解決改革中遇到的問題，確保本決定的貫徹實(shí)施。

本決定自2014年10月1日起實(shí)施，已有規(guī)定與本決定不一致的，按照本決定執(zhí)行。

政策解讀

改革養(yǎng)老"雙軌制"時(shí)機(jī)成熟、勢(shì)在必行

國(guó)務(wù)院決定實(shí)施機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，是改革條件逐漸成熟、社會(huì)共識(shí)逐漸凝聚的結(jié)果。

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，國(guó)有企業(yè)由原來的統(tǒng)收統(tǒng)支逐漸成為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的市場(chǎng)主體，被賦予用人和工資分配的充分自主權(quán)。在這一背景下，再延續(xù)企業(yè)自管職工退休的制度，難以適應(yīng)市場(chǎng)平等競(jìng)爭(zhēng)的需要，也無法為廣大職工提供穩(wěn)定、可靠的養(yǎng)老保障，由"企業(yè)保險(xiǎn)"轉(zhuǎn)向"社會(huì)保險(xiǎn)"迫在眉睫。

20世紀(jì)90年代以后，我國(guó)逐步建立了統(tǒng)籌互濟(jì)的社會(huì)化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，均衡了企業(yè)之間的退休費(fèi)用負(fù)擔(dān)，形成了社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式。后來，這一制度又?jǐn)U大到各類所有制企業(yè)和城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員等群體。到2014年底，已覆蓋城鎮(zhèn)3.38億職工和退休人員。

機(jī)關(guān)事業(yè)單位由于不像企業(yè)那樣處于經(jīng)濟(jì)體制改革的最前沿，改革的重點(diǎn)是建立規(guī)范的公務(wù)員制度和事業(yè)單位人事管理制度，而養(yǎng)老保障改革的進(jìn)程相對(duì)滯緩，總體仍維持單位退休制度。這是形成"雙軌制"的歷史原因。

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，機(jī)關(guān)事業(yè)單位現(xiàn)行退休制度逐步暴露出一些矛盾:退休費(fèi)用由財(cái)政或單位承擔(dān)，單位之間負(fù)擔(dān)畸輕畸重，一些地區(qū)和單位，特別是一些基層事業(yè)單位退休費(fèi)不堪重負(fù)，甚至無法保證及時(shí)足額支付;退休費(fèi)是按"最終工資"的一定比例分檔計(jì)算的，難以充分體現(xiàn)工作人員整個(gè)職業(yè)生涯的勞動(dòng)貢獻(xiàn)。

從全社會(huì)的角度看也有兩個(gè)突出問題:由于制度模式不同，機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)之間養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系相互轉(zhuǎn)移接續(xù)困難，制約了人力資源合理流動(dòng)和有效配置;機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)之間的退休費(fèi)(養(yǎng)老金)待遇確定和調(diào)整難以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，同類人員之間的待遇差距拉大，產(chǎn)生不平衡。

自20世紀(jì)90年代以來，一些地區(qū)和行業(yè)對(duì)改革機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行了探索，先后有28個(gè)省區(qū)市開展了局部試點(diǎn)，全國(guó)約2100萬人參加。按照國(guó)家統(tǒng)一部署，部分科研院所和經(jīng)營(yíng)性文化事業(yè)單位相繼啟動(dòng)"事業(yè)轉(zhuǎn)企業(yè)"改革。2008年，國(guó)務(wù)院決定在5個(gè)省市先行開展事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)，與事業(yè)單位分類改革配套推進(jìn)。這些改革取得了一些局部經(jīng)驗(yàn)，為全面實(shí)施改革奠定了實(shí)踐基礎(chǔ)。

奠定統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障體系建設(shè)的"里程碑"

推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，是貫徹黨中央全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國(guó)的決策在社會(huì)保障領(lǐng)域的具體實(shí)踐，也是我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系建設(shè)的一項(xiàng)重大突破。

隨著城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的全面建立，廣大農(nóng)村和城鎮(zhèn)居民普遍參保，加上企業(yè)職工和其他就業(yè)群體，社會(huì)化的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已經(jīng)覆蓋了全國(guó)8.3億多人;而機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工和退休人員游離在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之外，成為制度全覆蓋的"短板"和"空白"?，F(xiàn)在距離全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)期只有6年時(shí)間，改革機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是加快推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系建設(shè)、確保實(shí)現(xiàn)第一個(gè)"一百年"目標(biāo)的重大舉措。

同時(shí)，這一舉措也有利于促進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位深化改革。近年來，按照公務(wù)員法的規(guī)定，開始實(shí)行公務(wù)員辭職辭退制度，部分地區(qū)還開展了公務(wù)員聘任制試點(diǎn);事業(yè)單位也正在加快分類改革，推行全員聘用制。建立統(tǒng)籌互濟(jì)、社會(huì)化管理的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度有利于分散單位的退休費(fèi)用負(fù)擔(dān)，確保機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金發(fā)放，維護(hù)工作人員的合法權(quán)益，是形成能進(jìn)能出、合理流動(dòng)的用人機(jī)制的制度保證。

不僅如此，機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員個(gè)人不繳費(fèi)而享受較高水平的退休費(fèi)，權(quán)利與義務(wù)不對(duì)應(yīng)，成為近年來社會(huì)熱議的焦點(diǎn)矛盾之一。改革后機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)實(shí)行相同的養(yǎng)老保險(xiǎn)基本制度模式和政策，可以逐步化解同類人員待遇差距拉大的矛盾，更好體現(xiàn)制度公平和規(guī)則公平。

此外，將現(xiàn)行退休費(fèi)計(jì)發(fā)辦法改為按繳費(fèi)水平、繳費(fèi)年限確定基本養(yǎng)老金待遇，多繳多得、長(zhǎng)繳多得，能夠更加全面地體現(xiàn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員整個(gè)職業(yè)生涯的勞動(dòng)貢獻(xiàn)，進(jìn)一步增強(qiáng)激勵(lì)性。

"一個(gè)統(tǒng)一、五個(gè)同步"保證改革順利推進(jìn)

不久前國(guó)務(wù)院副總理馬凱在接受全國(guó)人大常委會(huì)詢問時(shí)提到，這次改革的基本思路是"一個(gè)統(tǒng)一、五個(gè)同步"，如何理解它的含義?"一個(gè)統(tǒng)一"是指，機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)等城鎮(zhèn)從業(yè)人員統(tǒng)一實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，都實(shí)行單位和個(gè)人繳費(fèi)，都實(shí)行與繳費(fèi)相掛鉤的養(yǎng)老金待遇計(jì)發(fā)辦法，從制度和機(jī)制上化解"雙軌制"矛盾。在此基礎(chǔ)上，形成城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)并行的兩大制度平臺(tái)，并可相互銜接，從而構(gòu)建起完整的城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系。

"五個(gè)同步"是:一是機(jī)關(guān)與事業(yè)單位同步改革，避免單獨(dú)對(duì)事業(yè)單位退休制度改革引起不平衡。二是職業(yè)年金與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度同步建立，在優(yōu)化保障體系結(jié)構(gòu)的同時(shí)保持待遇水平總體不降低。三是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革與完善工資制度同步推進(jìn)，在增加工資的同時(shí)實(shí)行個(gè)人繳費(fèi)。四是待遇確定機(jī)制與調(diào)整機(jī)制同步完善，退休待遇計(jì)發(fā)辦法突出體現(xiàn)多繳多得，今后待遇調(diào)整要綜合考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展、物價(jià)水平、工資增長(zhǎng)等因素，并與企業(yè)退休人員等群體統(tǒng)籌安排，體現(xiàn)再分配更加注重公平的原則。五是改革在全國(guó)范圍同步實(shí)施，防止地區(qū)之間出現(xiàn)先改與后改的矛盾。

"五個(gè)同步"突出了改革的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性，綜合平衡前后左右的各種關(guān)系，有助于形成社會(huì)共識(shí)，保證改革順利推進(jìn)。

存在的問題

(一)關(guān)于如何做好與企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和機(jī)關(guān)退休養(yǎng)老制度銜接問題

20 世紀(jì)90 年代初期，我國(guó)開始了對(duì)企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革，實(shí)行企業(yè)與個(gè)人共同承擔(dān)的"統(tǒng)賬結(jié)合"模式。而機(jī)關(guān)和事業(yè)單位職工的退休養(yǎng)老通常由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)，個(gè)人不承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。2009 年1 月，國(guó)家人力資源和社會(huì)保障部正式下發(fā)關(guān)于《事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革方案》，并首先在山西、上海、浙江、廣東、重慶五省市試點(diǎn)。改革的主要內(nèi)容包括:事業(yè)單位人員也要和城鎮(zhèn)企業(yè)職工一樣繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)，退休待遇與繳費(fèi)相聯(lián)系;養(yǎng)老金發(fā)放采用"老人老辦法，新人新制度";基金逐步實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌;建立職業(yè)年金制度;建立基本養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制等。此次試點(diǎn)改革進(jìn)展緩慢，并遇到了很大阻力，其中很大一部分原因是改革整合了企業(yè)和事業(yè)單位兩個(gè)"碎片"，卻又造成公務(wù)員養(yǎng)老制度這一新的"碎片"，形成了新的不公平。

目前我國(guó)城鎮(zhèn)主要的基本退休制度包括三部分內(nèi)容。從大的方面講，城鎮(zhèn)企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)是第一個(gè)部分。截止2008年底全國(guó)參保職工為2.19億人，其中離退休人員大約5000萬人，月人均退休金1080元;事業(yè)單位是第二個(gè)部分，全國(guó)3000多萬職工，月均養(yǎng)老金是企業(yè)退休職工的1.8倍，全國(guó)離退休費(fèi)支出1400億元，其中大約一半是財(cái)政撥款，一半是自籌;第三個(gè)部分是機(jī)關(guān)公務(wù)員退休人員，養(yǎng)老金水平是企業(yè)的2.1倍，全國(guó)1000多萬職工，每年大約700億全額撥款。

從上述城鎮(zhèn)退休人員養(yǎng)老金三部分內(nèi)容和事業(yè)單位的分類可看出，五省市改革試點(diǎn)遇阻事出有因，不可忽視，主要存在兩個(gè)問題:

第一個(gè)問題涉及到公平問題。事業(yè)單位養(yǎng)老金處于第二個(gè)臺(tái)階，比上不足，比下有余:與公務(wù)員相比，事業(yè)單位養(yǎng)老金要稍低一些，但此次改革試點(diǎn)卻明顯沒有將公務(wù)員包括進(jìn)來，并且公務(wù)員改革沒有預(yù)期，這自然成為事業(yè)單位攀比的參照系，也是網(wǎng)民質(zhì)疑最為嚴(yán)厲的一個(gè)焦點(diǎn)，這是事業(yè)單位感到不公平的原因之一;與企業(yè)相比，企業(yè)可以搞活，工資上不封頂，工效掛鉤，尤其壟斷性行業(yè)和企業(yè)的退休金要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于事業(yè)單位，而事業(yè)單位退休金只是一個(gè)能"過得去"的平均數(shù)，退休前不能向高收入企業(yè)看齊，退休后卻要向低收入企業(yè)看齊，這是事業(yè)單位感到不公平的原因之二。

第二個(gè)問題是改革方案的技術(shù)問題。既然事業(yè)單位改革方案無論在繳費(fèi)設(shè)計(jì)還是在待遇計(jì)發(fā)方式等方面，其絕大部分內(nèi)容與企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)幾乎別無二致，那么，養(yǎng)老金水平下降就是不可避免的，這就是此次事業(yè)單位人員改革的預(yù)期:在替代率上講要從80-90%下降到50%。改革方案中沒有明確改革后養(yǎng)老金水平是否變化的預(yù)測(cè)和承諾，只籠統(tǒng)地提到要建立職業(yè)年金，但沒有任何具體細(xì)節(jié)和彌補(bǔ)措施，任憑改革試點(diǎn)單位和不參加改革的事業(yè)單位憑空想象和任意猜測(cè)，試點(diǎn)省市參加改革的人人自危，人心恐慌，非試點(diǎn)省份事業(yè)單位人員預(yù)期暗淡，消極回應(yīng)。這樣的結(jié)果和局面是此種改革方案的必然趨勢(shì)，如發(fā)生在其他國(guó)家，其效果和后果也必然如此:任何改革，如果沒有良好的預(yù)期，如果只有暗淡的預(yù)期，如果感到福利水平是"絕對(duì)"地下降，那么，這項(xiàng)改革勢(shì)必流產(chǎn)，或造成社會(huì)震動(dòng)。如此"碎片化的試點(diǎn)改革"和"前景暗淡的改革預(yù)期"，必然導(dǎo)致相互攀比，人為制造恐慌，其結(jié)果必將是難以推動(dòng)，這顯然等于增加了改革的政治成本，人為"拉長(zhǎng)"了改革的歷史進(jìn)程。

因此，事業(yè)單位養(yǎng)老制度改革成功與否，關(guān)鍵在于明確"一個(gè)為主"和"三個(gè)聯(lián)動(dòng)"。所謂"一個(gè)為主"，即堅(jiān)持社會(huì)保障以公平為主的原則，統(tǒng)籌考慮機(jī)關(guān)、事業(yè)和企業(yè)退休人員的基本養(yǎng)老金調(diào)整，使不同單位同類人員退休后的待遇水平保持比較合理的比例關(guān)系，逐步縮小待遇差距。所謂"三個(gè)聯(lián)動(dòng)"，一是事業(yè)單位與公務(wù)員改革一起行動(dòng)，以避免互相攀比，相互掣肘，左顧右盼。作為公共部門，不要在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度上再人為分出三六九等;二是事業(yè)單位的三個(gè)類別一起改革，在養(yǎng)老保險(xiǎn)上也不應(yīng)再次分出三六九等;三是事業(yè)單位改革與建立職業(yè)年金一起進(jìn)行，以彌補(bǔ)參加改革后降低的那部分，旨在給出預(yù)期，減少阻力，維持生活水平盡量不要降低，給所有人一個(gè)"定心丸"，實(shí)現(xiàn)平滑轉(zhuǎn)型，這是減少社會(huì)震動(dòng)的最好辦法，也是保證改革的最優(yōu)方案途徑。

(二)關(guān)于如何掌握好改革推進(jìn)力度和承受能力的協(xié)調(diào)性問題

事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革既包括范圍、內(nèi)容、時(shí)機(jī)選擇，也包括改革成本及其支付、分擔(dān)比例等問題。前者主要是推進(jìn)的力度或改革的進(jìn)程，后者是改革成本的籌集等。在實(shí)際改革中，必須把握好推進(jìn)力度和承受能力的關(guān)系，使改革能夠持續(xù)向前。

第一，在改革的順序上，首先面臨的是機(jī)關(guān)和事業(yè)單位誰先改的問題。當(dāng)前，事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度處于改革的前沿。但按一般邏輯分析，從試點(diǎn)、探路的角度看，機(jī)關(guān)和事業(yè)單位均可列入試點(diǎn)，或者同時(shí)選擇其中一部分"先行先試"。在機(jī)關(guān)和事業(yè)單位長(zhǎng)期采用財(cái)政保障養(yǎng)老制度運(yùn)行狀態(tài)下，沒有哪一類組織愿意首先改變。因而，如何盡力避免互相攀比，需要進(jìn)一步考量和探索。同時(shí)，事業(yè)單位按照功能劃分，包括行政支持類、公益類和經(jīng)營(yíng)開發(fā)服務(wù)類，除經(jīng)營(yíng)開發(fā)服務(wù)類事業(yè)單位多已依照企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)金外，行政支持類和公益類執(zhí)行參差不齊，但最終退休后的養(yǎng)老待遇均按在職工資( 檔案工資) 的一定比例支取，與繳費(fèi)多少無關(guān)。在這種情況下，是所有事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)一起改，還是待分類后逐步改，從哪一類開始，都需要做深入研究。特別是在分類改革還未完成，而2008 年提出的試點(diǎn)方案覆蓋范圍卻定位分類后的公益類事業(yè)單位，致使改革無從著手。

第二，要充分考慮改革承受能力問題，以利于形成持續(xù)變革的動(dòng)力。事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革是對(duì)民眾社會(huì)公正訴求的一種回應(yīng)，要逐步調(diào)整現(xiàn)有的退休養(yǎng)老制度，實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，實(shí)現(xiàn)從"退休養(yǎng)老制度"到"社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度"的轉(zhuǎn)變。改革中，必然需要一定的"變軌"成本。事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革成本主要包括誘導(dǎo)直接參與者接受的額外補(bǔ)償及制度設(shè)計(jì)運(yùn)行的成本等。改革的成本的支付主要靠財(cái)政資金。從目前財(cái)政狀況看，有一定的財(cái)力支持改革，可以促進(jìn)消費(fèi)，進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和發(fā)展。但如果將財(cái)政資金過多地用于支付改革成本，自然會(huì)壓縮財(cái)政資金使用范圍和力度，降低使用效率，不利于在宏觀調(diào)控中運(yùn)用政府財(cái)政手段。因此，改革中要充分考慮改革的效率和成本，防止單純追求推進(jìn)速度。

(三)關(guān)于如何解決好改革后基金收支缺口與地方財(cái)政負(fù)擔(dān)問題

基金收支情況是確定改革實(shí)施方案的基礎(chǔ)，財(cái)政負(fù)擔(dān)情況是制定財(cái)政補(bǔ)助政策的依據(jù)，測(cè)算的結(jié)果勢(shì)必對(duì)試點(diǎn)地區(qū)未來較長(zhǎng)時(shí)間的財(cái)政收支狀況產(chǎn)生一定影響。對(duì)于當(dāng)前我國(guó)基本養(yǎng)老基金是否存在缺口，反映不一。我國(guó)養(yǎng)老金的缺口到底有多大，各方測(cè)算的口徑也尚不統(tǒng)一。

根據(jù)人社部發(fā)布的《2011年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》(下稱《公報(bào)》)，截至2011年年末，我國(guó)企業(yè)職工養(yǎng)老金目前結(jié)余1.9萬億元，所以從全國(guó)層面看，不存在養(yǎng)老金缺口的問題，未來全國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金能夠做到長(zhǎng)期收支平衡。但如果從不同省市來看，我國(guó)部分省市養(yǎng)老金缺口較大，如2010年，企業(yè)部門基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金當(dāng)期征繳收不抵支的省份(含新疆建設(shè)兵團(tuán))共有15個(gè)，缺口高達(dá)679億元。這是由我國(guó)各省份的發(fā)展差異所決定的，而對(duì)于那些養(yǎng)老金收不抵支的省份，國(guó)家每年會(huì)給予財(cái)政補(bǔ)貼。社科院編撰的《中國(guó)養(yǎng)老金發(fā)展報(bào)告2011》顯示，從1997年各級(jí)財(cái)政開始對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移支付算起，補(bǔ)貼規(guī)模迅速擴(kuò)大。2000年各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼金額為338億元，2006年為971億元，2010年1954億元，2011年新增補(bǔ)貼高達(dá)2272億元，財(cái)政累計(jì)補(bǔ)貼金額達(dá)1.2526萬億元。這意味著，近三分之二的養(yǎng)老保險(xiǎn)累計(jì)結(jié)余(1.9萬億元)，來自于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。

已經(jīng)進(jìn)行試點(diǎn)的省份對(duì)于實(shí)行事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革前后基金收支情況和地方財(cái)政負(fù)擔(dān)進(jìn)行了測(cè)算，由于參保范圍選取、財(cái)政補(bǔ)助比例設(shè)定、做實(shí)個(gè)人賬戶比例選取以及養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)征繳率設(shè)定的不同，測(cè)算結(jié)果也不盡一致。有的試點(diǎn)省份測(cè)算結(jié)果是增加了財(cái)政負(fù)擔(dān)，有的認(rèn)為沒有增加，反而會(huì)減輕財(cái)政支出。認(rèn)為增加財(cái)政負(fù)擔(dān)的省份要求中央財(cái)政增加對(duì)地方的補(bǔ)助。中央財(cái)政是否對(duì)地方開展事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革試點(diǎn)給予補(bǔ)助，取決于改革是否過多地增加了地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，并據(jù)此在制定財(cái)政配套政策時(shí)統(tǒng)籌確定。由于測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)不一，測(cè)算結(jié)果難以反映真實(shí)情況，在地方財(cái)政負(fù)擔(dān)不明晰的情況下，不宜簡(jiǎn)單確定中央財(cái)政的補(bǔ)助政策。再者，由于目前事業(yè)單位分類改革不到位，財(cái)政配套政策難以具體明確，因此，財(cái)政對(duì)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的補(bǔ)助政策也難以先行明確。事實(shí)上，即使下一步中央財(cái)政對(duì)事業(yè)單位做實(shí)個(gè)人賬戶所需資金予以補(bǔ)助，也不能簡(jiǎn)單比照企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)做實(shí)個(gè)人賬戶的補(bǔ)助政策，因?yàn)閲?guó)家出臺(tái)事業(yè)單位退休費(fèi)調(diào)整政策時(shí)，已經(jīng)安排了財(cái)力性補(bǔ)助，改革后這部分財(cái)力性補(bǔ)助依然會(huì)予以保留。

在此，需要說明的是，無論改革后地方財(cái)政負(fù)擔(dān)是增加還是減小，財(cái)政補(bǔ)貼政策如何確定，負(fù)擔(dān)如何劃分，都應(yīng)該把過渡性養(yǎng)老金水平作為事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的核心問題來研究，只有確定了合理的過渡性養(yǎng)老金水平，特別是"中人"和"新人"的待遇，才能保證改革試點(diǎn)工作的順利開展。

(四)關(guān)于如何統(tǒng)籌好試點(diǎn)地區(qū)與非試點(diǎn)地區(qū)人員待遇調(diào)整問題

事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革是根據(jù)2009 年1 月，國(guó)家人力資源和社會(huì)保障部下發(fā)的《事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革方案》，首先在山西、上海、浙江、廣東、重慶五省市試點(diǎn)。由于我國(guó)各省市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，財(cái)政狀況差異，績(jī)效工資改革進(jìn)度不同，事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)模式也不盡相同。未來的改革勢(shì)必要向全國(guó)推開，因此，應(yīng)統(tǒng)籌考慮試點(diǎn)地區(qū)和非試點(diǎn)地區(qū)事業(yè)單位人員待遇的調(diào)整問題。一是統(tǒng)籌考慮養(yǎng)老待遇調(diào)整的頻率問題。既要研究試點(diǎn)地區(qū)事業(yè)單位退休人員基本養(yǎng)老金時(shí)間或頻率，也要考慮非試點(diǎn)地區(qū)的調(diào)整頻率問題。如，對(duì)試點(diǎn)地區(qū)與非試點(diǎn)地區(qū)是一樣隨統(tǒng)一的事業(yè)單位退休費(fèi)調(diào)整一并進(jìn)行，還是定期根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和物價(jià)變動(dòng)情況進(jìn)行調(diào)整，需要研究明確。二是統(tǒng)籌考慮養(yǎng)老待遇調(diào)整幅度(標(biāo)準(zhǔn))問題。研究明確試點(diǎn)地區(qū)事業(yè)單位退休人員基本養(yǎng)老金的調(diào)整幅度，是大體與非試點(diǎn)地區(qū)退休費(fèi)調(diào)整水平相當(dāng)，還是與企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金調(diào)整水平一致，也需要綜合考慮。

(五)關(guān)于如何發(fā)揮好相關(guān)制度改革綜合配套的協(xié)同性問題

分類推進(jìn)，是事業(yè)單位改革的基本方向。涉及到的內(nèi)容包括管理體制、治理方式、機(jī)構(gòu)編制、人事制度、收入分配、養(yǎng)老保險(xiǎn)、財(cái)政體制等。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革是事業(yè)單位改革極為關(guān)鍵的一項(xiàng)。如果不能很好地解決事業(yè)單位改革前后的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇問題，特別是不能給改革后的事業(yè)單位工作人員一個(gè)良好預(yù)期，改革將極難推進(jìn)。但是，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革更要與事業(yè)單位改革的各"部件"密切配合，綜合配套，分類展開。

事業(yè)單位的現(xiàn)有管理體制和運(yùn)行機(jī)制，包括機(jī)構(gòu)編制、人事制度、收入分配制度和財(cái)政政策等都需要與養(yǎng)老保險(xiǎn)制度同時(shí)改革，互為橋梁。要著力消除制約事業(yè)單位和公益事業(yè)發(fā)展的體制性障礙，建立起功能明確、治理完善、運(yùn)行高效、監(jiān)管有力的管理體制和運(yùn)行機(jī)制。《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》指出，要改革管理體制、建立健全法人治理結(jié)構(gòu)、深化人事制度改革、深化收入分配制度改革、推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)制度改革、加強(qiáng)對(duì)事業(yè)單位的監(jiān)督等。但在管理體制方面，依然存在政事不分和管辦不分等情況，事業(yè)單位還存在依據(jù)級(jí)別享受養(yǎng)老保險(xiǎn)的問題。在運(yùn)行機(jī)制上，沒有形成獨(dú)立的法人治理結(jié)構(gòu)，多根據(jù)行政機(jī)關(guān)模式運(yùn)轉(zhuǎn)。在機(jī)構(gòu)編制和人事制度方面，欠缺動(dòng)態(tài)管理意識(shí)，未能很好地根據(jù)現(xiàn)實(shí)條件變化做出調(diào)整，不能完全適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展需要。在財(cái)政體制上，還存在"吃大鍋飯"、"金飯碗"等情況，不能很好地體現(xiàn)事業(yè)單位的工作績(jī)效。在收入分配中，還存在"平均主義"等問題。由此，延伸出人事制度和收入分配制度上的諸多問題，很難形成有效的激勵(lì)約束機(jī)制，降低了收入和養(yǎng)老激勵(lì)效果。為此，需要進(jìn)一步思考事業(yè)單位包括養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在內(nèi)的各項(xiàng)制度綜合配套改革，協(xié)同改革，避免彼此制約，為全面推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)奠定基礎(chǔ)。

改革原則

改革的基本原則。一是權(quán)利義務(wù)相對(duì)應(yīng)。實(shí)行單位和個(gè)人繳費(fèi)，實(shí)現(xiàn)由單位保障向社會(huì)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)變。機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員要按照國(guó)家規(guī)定履行繳費(fèi)義務(wù)，享受相應(yīng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，形成責(zé)任共擔(dān)、統(tǒng)籌互濟(jì)的養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資和分配機(jī)制。二是公平效率相結(jié)合。實(shí)行多繳多得、長(zhǎng)繳多得的待遇確定機(jī)制，從按退休時(shí)"最終工資"打折計(jì)發(fā)退休費(fèi)轉(zhuǎn)變?yōu)榘凑麄€(gè)職業(yè)生涯的繳費(fèi)計(jì)發(fā)基本養(yǎng)老金，這樣既能體現(xiàn)國(guó)家收入再分配更加注重公平的要求，又能體現(xiàn)工作人員之間貢獻(xiàn)大小的差別，調(diào)動(dòng)單位和職工參保繳費(fèi)的積極性。三是量力而行。立足社會(huì)主義初級(jí)階段基本國(guó)情，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，合理確定基本養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資和待遇水平，切實(shí)保障退休人員基本生活，促進(jìn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可持續(xù)發(fā)展。四是平穩(wěn)過渡。實(shí)行"老人老辦法、新人新制度、中人逐步過渡"。對(duì)改革前已退休的"老人"，保持現(xiàn)有待遇并參加今后的基本養(yǎng)老金調(diào)整;對(duì)改革后參加工作的"新人"，通過建立新機(jī)制，實(shí)現(xiàn)待遇的合理銜接;對(duì)改革前參加工作、改革后退休的"中人"，通過將改革前的工作年限作為"視同繳費(fèi)年限"和采取過渡性措施，保持待遇水平不降低。五是穩(wěn)步推進(jìn)改革。先解決制度不統(tǒng)一問題，推動(dòng)基本制度并軌，化解當(dāng)前突出矛盾，再結(jié)合頂層設(shè)計(jì)，逐步完善相關(guān)政策，理順各方面關(guān)系，實(shí)現(xiàn)制度可持續(xù)發(fā)展。

改革思路

改革的基本思路。堅(jiān)持"一個(gè)統(tǒng)一、五個(gè)同步"。"一個(gè)統(tǒng)一"，即改革現(xiàn)行的機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休養(yǎng)老制度，建立與企業(yè)職工等城鎮(zhèn)從業(yè)人員統(tǒng)一的社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，實(shí)行同樣的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)發(fā)辦法、調(diào)整機(jī)制，從制度和機(jī)制上化解"雙軌制"矛盾。"五個(gè)同步"，即:(一)機(jī)關(guān)與事業(yè)單位同步改革。機(jī)關(guān)和事業(yè)單位目前雖然在人事管理、工資和福利制度等方面的政策有區(qū)別，但歷史上一直實(shí)行相同的退休制度。同步推進(jìn)改革在制度設(shè)計(jì)上沒有重大障礙，也能避免單改事業(yè)單位引發(fā)的攀比。(二)職業(yè)年金與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度同步建立。通過建立職業(yè)年金，形成多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，在優(yōu)化機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員待遇結(jié)構(gòu)的同時(shí)，保持待遇水平總體不降低。(三)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革與工資制度改革同步推進(jìn)。堅(jiān)持增量改革的原則，在建立個(gè)人繳費(fèi)制度的同時(shí)適當(dāng)增加工資，以減輕參保人員當(dāng)期收入負(fù)擔(dān)，增強(qiáng)繳費(fèi)的承受能力。(四)待遇調(diào)整機(jī)制與計(jì)發(fā)辦法同步改革。機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員待遇調(diào)整，不再與同職級(jí)在職工作人員工資增長(zhǎng)掛鉤，而與企業(yè)退休人員統(tǒng)籌安排，充分體現(xiàn)再分配更加注重公平的原則。(五)改革在全國(guó)范圍同步實(shí)施。借鑒已有改革經(jīng)驗(yàn)，在充分研究論證基礎(chǔ)上，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革不再搞局部試點(diǎn)，可以避免先改與后改的矛盾。

建立統(tǒng)一的企事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

我國(guó)自建國(guó)實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度以來，企業(yè)職工、機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員各有一套制度，不統(tǒng)一，這種情況不利于構(gòu)建和諧社會(huì)，一定要有所改變。從世界養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，一個(gè)國(guó)家如果實(shí)行多種形式的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，就必然引起成員之間的相互攀比，容易引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩。法國(guó)近幾年來的社會(huì)動(dòng)蕩、社會(huì)騷亂等事件，就與養(yǎng)老保險(xiǎn)制度有關(guān)，美國(guó)在全國(guó)只有一個(gè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，雖然退休金替代率比法國(guó)低一半，但從沒有其引發(fā)過一次全國(guó)范圍的社會(huì)運(yùn)動(dòng)。

遵循繳費(fèi)和待遇對(duì)等的原則

無論哪種養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式，都應(yīng)當(dāng)采取權(quán)利和義務(wù)對(duì)等的原則，而當(dāng)權(quán)利和義務(wù)不對(duì)等時(shí)，勢(shì)必會(huì)影響參保人對(duì)參加養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的積極性，而使這項(xiàng)制度不能長(zhǎng)期地、良性地運(yùn)作下去。我國(guó)從20 世紀(jì)90年代開始建立了城鎮(zhèn)企業(yè)職工統(tǒng)賬結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，經(jīng)過二十年的實(shí)踐，證明了它是適合中國(guó)國(guó)情、能夠持續(xù)發(fā)展下去的制度。機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也應(yīng)實(shí)行這種模式。先繳費(fèi)再享用，權(quán)利和義務(wù)對(duì)等。并且要逐漸地把機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度統(tǒng)一繳費(fèi)比例，實(shí)現(xiàn)企業(yè)和事業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度統(tǒng)一

堅(jiān)持新老制度銜接的改革原則

改革機(jī)關(guān)、事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，既需要建立新制度，同時(shí)又要考慮實(shí)際情況。為實(shí)現(xiàn)新老制度的順利銜接，需要采取老人老辦法、中人中辦法、新人新辦法的過度措施，即已經(jīng)退休的人員，仍按原來的標(biāo)準(zhǔn)和辦法支付基本養(yǎng)老金;新參加工作的人員，實(shí)行新制度，建立新機(jī)制;對(duì)改革前參加工作、改革后退休的人員，在發(fā)給基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金的基礎(chǔ)上，可加發(fā)一定的過渡性養(yǎng)老金，保證他們的待遇基本不降低。年齡、資歷接近的無論是在機(jī)關(guān)還是事業(yè)單位(甚至包括企業(yè))，待遇應(yīng)當(dāng)差不多;年齡、資歷懸殊的盡管都在機(jī)關(guān)、或是都在事業(yè)單位，也不應(yīng)當(dāng)享受一樣的待遇。

堅(jiān)持社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合

我國(guó)企業(yè)基本養(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金兩部分組成?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)金由單位和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)，單位繳費(fèi)實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌，基金現(xiàn)收現(xiàn)付，個(gè)人繳費(fèi)建立個(gè)人賬戶，實(shí)行自我積累。個(gè)人和企業(yè)分別按職工本人上年工資總額的8%和20%繳納保險(xiǎn)費(fèi)，從理論上講，記入個(gè)人賬戶基金的保險(xiǎn)費(fèi)為個(gè)人繳納的8%，企業(yè)繳納的20%全部劃入統(tǒng)籌基金。但是，在實(shí)際運(yùn)行中，個(gè)人賬戶基金被用于社會(huì)統(tǒng)籌賬戶的資金支出，出現(xiàn)了"個(gè)人賬戶空賬運(yùn)行"問題。截至2010年底，中國(guó)個(gè)人賬戶記賬額1.9 萬億元，其中做實(shí)賬戶僅2，039 億元，等于1.7 萬億元的缺口。"空賬運(yùn)行阻礙了職工參保的積極性，使國(guó)家財(cái)政背上了包袱，不利于經(jīng)濟(jì)又快又好的發(fā)展，做實(shí)個(gè)人賬戶是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革成功的重要影響因素。對(duì)于個(gè)人繳費(fèi)的部分，一定要在制度實(shí)行之初，就要放入個(gè)人賬戶中，避免重蹈企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶之覆。

建立和完善職業(yè)年金制度

我國(guó)是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，社會(huì)經(jīng)濟(jì)還不發(fā)達(dá)，生產(chǎn)力發(fā)展不平衡，這種基本國(guó)情決定了我們還須建立職業(yè)年金制度。職業(yè)年金是機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工在依法參加國(guó)家基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，費(fèi)用由單位或單位和個(gè)人繳納而建立的補(bǔ)充性養(yǎng)老保險(xiǎn)。我國(guó)企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度由三個(gè)部分組成，即:基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)年金和個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老保險(xiǎn)。機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老金的替代率考慮到我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r與企業(yè)相一致的話，肯定要降低，那么必須建立職業(yè)年金，才能保證待遇的總體水平不下降。同時(shí)職業(yè)年金具有激勵(lì)作用，也可吸引和留住人才的一種方式。改革后，機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老金替代率會(huì)降低，所以職業(yè)年金應(yīng)改實(shí)行法定強(qiáng)制實(shí)施原則，符合條件的單位必須參加。職業(yè)年金基金要想增值，就必須通過市場(chǎng)化運(yùn)作，另外，國(guó)家可以應(yīng)用相關(guān)稅收優(yōu)惠政策保障職員年金的可持續(xù)發(fā)展。還要積極發(fā)展商業(yè)保險(xiǎn)等其他補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)形式，作為第三支柱，不斷提高事業(yè)單位職工退休后的生活水平。

社會(huì)保障是社會(huì)穩(wěn)定的"安全網(wǎng)"、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的"調(diào)節(jié)器"。構(gòu)筑社會(huì)主義和諧社會(huì)，建立健全機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是其中一個(gè)重要成部分。機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革涉及面廣，政策性強(qiáng)，必須積極穩(wěn)妥地推進(jìn)。制度設(shè)計(jì)上要妥善處理好改革前后待遇水平上的平穩(wěn)銜接，盡快建立健全適應(yīng)我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，適合我國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位特點(diǎn)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式。

政策建議

根據(jù)前述分析，并適當(dāng)借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，現(xiàn)就我國(guó)下一步事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)的改革思路，提出下述政策建議:

(一)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度應(yīng)與行政機(jī)關(guān)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度統(tǒng)一并同步改革

我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度改革"碎片化"現(xiàn)象嚴(yán)重，就養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革而言也是如此，按企業(yè)、事業(yè)、機(jī)關(guān)、農(nóng)村、城鎮(zhèn)居民分別建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，繳費(fèi)率、支付待遇、管理辦法都不一樣，不僅造成養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不統(tǒng)一、不規(guī)范，也帶來待遇差距的擴(kuò)大和管理成本過高，形成制度內(nèi)的不公平。如果行政事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度分開改革，不僅制度不公平，而且實(shí)踐證明改革難以推動(dòng)。五省事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)進(jìn)展緩慢就是證明。美、英、德、日等國(guó)政府雇員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度表明，政府雇員包括機(jī)關(guān)與所屬事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是統(tǒng)一的，并沒有分設(shè)。因此，我國(guó)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革不能單獨(dú)展開，而應(yīng)與行政機(jī)關(guān)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革統(tǒng)一進(jìn)行。通過建立統(tǒng)一的行政事業(yè)養(yǎng)老管理體制，可以節(jié)省管理成本;統(tǒng)一繳費(fèi)辦法和發(fā)放辦法，有利于消除因制度分設(shè)帶來的繳費(fèi)和待遇懸殊問題;統(tǒng)一行政事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，還有利于提高養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的統(tǒng)籌調(diào)劑能力，提高養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，為建立城鎮(zhèn)統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)制度奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

(二)按照"基本養(yǎng)老保險(xiǎn)加職業(yè)年金"方式完善現(xiàn)行試點(diǎn)的事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

現(xiàn)行《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)改革試點(diǎn)方案》規(guī)定，實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，由單位和個(gè)人共同繳費(fèi)，單位一般按職工工資總額的20%繳費(fèi)，個(gè)人按不超過工資總額的8%繳費(fèi)，單位繳費(fèi)進(jìn)入社會(huì)統(tǒng)籌基金，個(gè)人繳費(fèi)進(jìn)入個(gè)人賬戶基金;個(gè)人繳費(fèi)滿15年，就可以領(lǐng)取基本養(yǎng)老金，基本養(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金與個(gè)人賬戶養(yǎng)老金組成，退休時(shí)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金月標(biāo)準(zhǔn)以當(dāng)?shù)厣夏甓仍趰徛毠ぴ缕骄べY和本人指數(shù)化月平均繳費(fèi)工資的平均值為基數(shù)，繳費(fèi)每滿1年發(fā)給1%。適當(dāng)考慮工資增長(zhǎng)和物價(jià)上漲對(duì)基本養(yǎng)老金發(fā)放的影響。

按照上述辦法，事業(yè)單位退休職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金只能按當(dāng)?shù)卦趰徛毠て骄べY的15%發(fā)放，比現(xiàn)行企業(yè)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金發(fā)放比例20%還要低，而作為補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)的職業(yè)年金如何建立和發(fā)放沒有作具體規(guī)定，結(jié)果將是事業(yè)單位退休職工養(yǎng)老金待遇不僅比老職工退休待遇低，還比企業(yè)職工退休養(yǎng)老金待遇低，這樣是當(dāng)前事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革難以推進(jìn)的一個(gè)重要原因。因此，要對(duì)現(xiàn)行事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度試點(diǎn)辦法做適當(dāng)調(diào)整和改革。一是調(diào)整事業(yè)單位退休職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金發(fā)放辦法，適當(dāng)提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金發(fā)放比例，繳費(fèi)滿15年的以不低于當(dāng)?shù)卦趰徛毠ぴ戮べY的20%為宜。二是要同時(shí)出臺(tái)事業(yè)單位職工職業(yè)年金辦法。按照國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，職業(yè)年金采取單位或個(gè)人強(qiáng)制繳費(fèi)形式，可以由單位和個(gè)人共同繳費(fèi)，也可以只由單位繳費(fèi)，繳費(fèi)率不超過8%為宜，采取個(gè)人賬戶完全積累形式，由政府或部門年金理事會(huì)管理，并監(jiān)管基金的投資運(yùn)營(yíng)。三是中央部門事業(yè)單位在人保部設(shè)立中央事業(yè)單位養(yǎng)老金統(tǒng)籌管理機(jī)構(gòu)，或掛靠養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理司，由其制定事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理政策。四是發(fā)放特別定向國(guó)債，做好事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資運(yùn)營(yíng)工作，確保基金的安全和增值。

(三)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革成功的關(guān)鍵就是切實(shí)做好"中人"基本養(yǎng)老金和職業(yè)年金債務(wù)彌補(bǔ)方案

按照"老人老辦法、新人新辦法"的改革原則，事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革前退休的老人按照原來由各級(jí)財(cái)政撥付退休金的辦法統(tǒng)一安排，新人則完全新辦法執(zhí)行，剩下處于老人與新人之間的"中人"，新養(yǎng)老保險(xiǎn)制度推行前有若干年沒有繳費(fèi)，使"中人"養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌基金和個(gè)人賬戶基金形成缺口，產(chǎn)生基本養(yǎng)老金和職業(yè)養(yǎng)老金隱性債務(wù)，必須由國(guó)家統(tǒng)一制定養(yǎng)老金債務(wù)彌補(bǔ)方案進(jìn)行彌補(bǔ)。這筆隱性債務(wù)規(guī)模取決于"中人"在繳費(fèi)人數(shù)中所占比重大小，"中人"占比較大意味著隱性債務(wù)越大，隨著老齡化率提高，"中人"占比會(huì)越來越高，如果不及時(shí)彌補(bǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)，勢(shì)必影響?zhàn)B老金的支付，導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)收支的不可持續(xù)。建議通過出售部分國(guó)有資產(chǎn)和增加財(cái)政對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投入，建立"中人"債務(wù)清償基金，彌補(bǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)。此外，為了確保"中人"退休待遇不降低，可以采取新制度推行前的工作年限按老辦法計(jì)算養(yǎng)老金，新制度推行后的繳費(fèi)年限按新辦法發(fā)放養(yǎng)老金。在新制度推行前參加工作25-30年的，按退休前月工資的85%加上個(gè)人賬戶余額一定比例發(fā)放養(yǎng)老金;新制度推行前參加工作15-25年的，按退休前月工資75%加上個(gè)人賬戶余額的一定比例發(fā)放;15年以下的，按個(gè)人退休前月工資的60%和當(dāng)?shù)卦趰徛毠ぴ缕骄べY的20%總和除以2，加上個(gè)人賬戶余額的一定比例，發(fā)放養(yǎng)老金。只有這樣，才能確保事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的順利進(jìn)行和可持續(xù)發(fā)展。

(四)對(duì)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革帶來的財(cái)政負(fù)擔(dān)要有清醒認(rèn)識(shí)

公益服務(wù)類事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)供應(yīng)主要由政府財(cái)政承擔(dān)，事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革也將主要由財(cái)政承擔(dān)，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中的社會(huì)統(tǒng)籌部分由各級(jí)財(cái)政預(yù)算安排，職業(yè)年金中單位繳費(fèi)部分也要從財(cái)政預(yù)算中安排，老職工的退休金需財(cái)政從經(jīng)費(fèi)預(yù)算中安排，"中人"養(yǎng)老金隱性債務(wù)需部分由財(cái)政預(yù)算安排。從中央財(cái)政與地方財(cái)政的關(guān)系看，中央財(cái)政承擔(dān)中央事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)基金應(yīng)由財(cái)政承擔(dān)的部分，地方財(cái)政要承擔(dān)本級(jí)政府事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)基金應(yīng)由財(cái)政承擔(dān)的部分，同時(shí)對(duì)中西部地區(qū)財(cái)政比較困難的省份中央財(cái)政承擔(dān)部分養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的轉(zhuǎn)移支付，無論是實(shí)行"省級(jí)統(tǒng)籌"還是"全國(guó)統(tǒng)籌"都是如此。因此，盡管在事業(yè)單位改革之后事業(yè)單位范圍和人數(shù)會(huì)有較大壓縮，但事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革對(duì)各級(jí)財(cái)政支出負(fù)擔(dān)將在一定時(shí)期會(huì)是增加的。

機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革是一項(xiàng)重大的制度創(chuàng)新和機(jī)制創(chuàng)新，需要完善一系列的政策措施。改革涉及廣大機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員切身利益，牽動(dòng)其他社會(huì)群體利益。為此，國(guó)務(wù)院統(tǒng)籌安排再次調(diào)整企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金水平，統(tǒng)一提高城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)，確保社會(huì)穩(wěn)定。同時(shí)，要求各地區(qū)、各部門周密制定貫徹《決定》的一系列配套政策，加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦能力建設(shè)，不斷提高工作效率和服務(wù)質(zhì)量;積極籌措資金，確保養(yǎng)老保險(xiǎn)基金籌集到位，各項(xiàng)保障和改善民生的資金支付到位;大力開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，積極做好宣傳工作，解疑釋惑，正確引導(dǎo)輿論，確保各項(xiàng)政策及時(shí)準(zhǔn)確落實(shí)到位。